Transação tributária: como a PGFN define qual será o desconto da sua empresa?

A dívida ativa da União reúne atualmente cerca de R$ 3 trilhões em créditos distribuídos entre aproximadamente 18 milhões de devedores, segundo dados da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional. Ao mesmo tempo, a execução fiscal continua entre os principais gargalos do Poder Judiciário brasileiro e apresenta, ano após ano, uma das maiores taxas de congestionamento entre todas as classes processuais.

Os dois dados estão diretamente relacionados.

A cobrança judicial de débitos tributários costuma ser demorada, onerosa e pouco eficiente. Em muitos casos, a Fazenda Nacional mantém processos durante anos sem localizar patrimônio suficiente para satisfazer a dívida. O resultado é conhecido. O Estado arrecada pouco, o contribuinte permanece submetido a restrições e o Poder Judiciário continua responsável pela administração de milhões de execuções fiscais.

Foi nesse contexto que surgiu a transação tributária.

Instituída inicialmente pela Medida Provisória 899/2019 e posteriormente disciplinada pela Lei 13.988/2020, a transação deixou de ser uma medida excepcional e passou a ocupar posição central na política de regularização dos débitos federais.

Para a empresa que possui passivo tributário, a pergunta costuma ser imediata. A PGFN concederá desconto? Em caso positivo, qual poderá ser o percentual?

A resposta não depende de uma negociação informal, da habilidade do advogado em convencer o procurador ou da disposição subjetiva da Administração em conceder benefícios.

O desconto decorre de um conceito que estrutura todo o sistema de transação tributária, mas que ainda é pouco compreendido. Trata-se da recuperabilidade do crédito.

Em termos simples, a Fazenda Nacional procura estimar quanto daquele débito poderá efetivamente recuperar. Quanto menor a perspectiva de recebimento integral, maior poderá ser o espaço para a concessão de condições diferenciadas, desde que observados os limites previstos em lei.

Compreender essa lógica é o primeiro passo para avaliar se uma empresa poderá obter desconto em uma transação com a PGFN.

Por que a transação tributária não funciona como um Refis?

Durante muitos anos, a principal alternativa oferecida aos contribuintes endividados foram os programas especiais de parcelamento. Entre a criação do primeiro Refis, pela Lei 9.964/2000, e o ano de 2017, o Brasil instituiu sucessivos programas voltados à regularização de débitos tributários.

Embora cada programa apresentasse regras próprias, todos seguiam uma lógica semelhante. As condições eram oferecidas de forma relativamente uniforme, sem considerar a situação econômica de cada contribuinte.

Uma pequena empresa em dificuldade e uma grande instituição financeira com elevada capacidade econômica podiam ter acesso aos mesmos descontos e prazos. A condição financeira do devedor pouco influenciava o resultado.

Esse modelo produziu duas distorções importantes.

A primeira foi comportamental. Empresas financeiramente saudáveis passaram a considerar a possibilidade de postergar o pagamento dos tributos na expectativa de adesão a novos programas de parcelamento. Em vez de manter a regularidade fiscal, alguns contribuintes aguardavam a criação de um novo Refis, muitas vezes acompanhado de descontos sobre multas, juros e encargos.

O modelo acabava prejudicando o contribuinte que permanecia adimplente, pois o concorrente que deixava de pagar poderia obter condições mais vantajosas no futuro.

A segunda distorção foi orçamentária.

A concessão geral e uniforme de descontos pode representar renúncia de receita. Por essa razão, o art. 14 da Lei Complementar 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, exige que benefícios dessa natureza estejam acompanhados de estimativa de impacto financeiro e de medidas de compensação. A ausência dessas providências passou a ser questionada pelo Tribunal de Contas da União a partir de 2018.

A discussão também chegou ao Supremo Tribunal Federal, que analisa a Proposta de Súmula Vinculante 150, construída a partir do art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. A controvérsia envolve a validade de benefícios fiscais concedidos sem estimativa de impacto orçamentário e financeiro.

A transação tributária foi criada a partir de uma lógica diferente. Ela não consiste em um benefício concedido unilateralmente pelo Estado.

A transação é um acordo baseado em concessões recíprocas.

De um lado, a Fazenda Nacional pode admitir descontos, prazos diferenciados, formas especiais de pagamento e alterações nas garantias.

De outro, o contribuinte reconhece os débitos incluídos na negociação, renuncia às discussões administrativas e judiciais relacionadas aos créditos transacionados e assume obrigações específicas. Também deve cumprir os compromissos previstos na legislação, na regulamentação e no próprio acordo. Em determinadas situações, a rescisão da transação pode impedir a celebração de uma nova negociação pelo prazo de dois anos.

Outra diferença importante está no tratamento dos descontos.

A Lei Complementar 174/2020 estabeleceu expressamente que a transação tributária não se enquadra nas hipóteses do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A justificativa está na própria estrutura do modelo. O desconto não deve ser concedido de maneira geral ou indiscriminada. Ele deve estar relacionado à dificuldade de recuperação do crédito.

Em outras palavras, a Fazenda Nacional não reduz a dívida simplesmente para beneficiar o contribuinte.

O desconto decorre da conclusão de que insistir na cobrança integral poderá produzir resultado econômico inferior ao recebimento parcial. A lógica é semelhante àquela utilizada por qualquer credor privado.

Quando a probabilidade de receber o valor integral é reduzida, aceitar uma quantia menor pode ser mais vantajoso do que manter uma cobrança longa, onerosa e sem perspectiva concreta de satisfação.

Por isso, a medida do desconto está diretamente relacionada à medida da irrecuperabilidade do crédito.

Se a Fazenda conceder redução superior ao necessário, poderá existir renúncia indevida de receita. Se conceder condições insuficientes, a empresa poderá não conseguir cumprir o acordo, aumentando o risco de inadimplemento e reduzindo a perspectiva de recuperação do crédito.

A transação procura encontrar um ponto de equilíbrio entre esses dois extremos.

Nem toda transação tributária depende da capacidade econômica da empresa

Outro equívoco comum consiste em tratar todas as modalidades de transação como se utilizassem os mesmos critérios. A Lei 13.988/2020 estruturou diferentes formas de negociação, cada uma com finalidade própria. A capacidade de pagamento possui grande importância em algumas modalidades, mas não é determinante em todas elas.

A primeira modalidade é a transação na cobrança da dívida ativa.

Esse é o segmento que concentra parcela relevante dos acordos celebrados e dos valores negociados. É principalmente nessa modalidade que a capacidade econômica do contribuinte e o grau de recuperabilidade do crédito influenciam a definição das condições oferecidas.

A segunda modalidade envolve o contencioso tributário de relevante e disseminada controvérsia jurídica, conhecido como transação de teses. Nesse caso, a situação financeira da empresa não é o principal elemento da análise. O que se procura avaliar é o risco jurídico da controvérsia.

Uma grande empresa, mesmo financeiramente saudável, pode obter desconto relevante se existir incerteza quanto ao resultado da discussão nos tribunais. A lógica é diferente daquela aplicada à cobrança da dívida ativa.

Na transação de teses, a Fazenda Nacional não está avaliando quanto o contribuinte consegue pagar. O objeto da análise é a probabilidade de êxito da própria Fazenda na controvérsia jurídica.

A terceira modalidade envolve o contencioso tributário de pequeno valor. Aqui, o critério está relacionado à eficiência administrativa. Em determinadas situações, o custo necessário para cobrar integralmente um crédito reduzido pode ser superior ao próprio valor que se pretende recuperar. A aceitação de pagamento parcial pode, portanto, representar uma decisão racional de gestão pública.

A quarta modalidade abrange créditos de relevante interesse regulatório, especialmente débitos relacionados a agências reguladoras e autarquias. Essas negociações também possuem critérios próprios e não dependem necessariamente da demonstração de dificuldade econômica do devedor.

A distinção entre as modalidades possui consequência prática.

Quando determinado edital admite desconto para grandes empresas sem exigir a comprovação de dificuldades financeiras, não existe necessariamente contradição. É possível que a negociação esteja relacionada ao risco jurídico da controvérsia, ao custo da cobrança ou a outro critério previsto em lei.

Por outro lado, a empresa que pretende negociar débitos inscritos em dívida ativa precisa compreender como a PGFN avalia a possibilidade de recuperação daqueles créditos. Essa análise poderá definir se haverá desconto e quais limites poderão ser aplicados.

Irrecuperabilidade e capacidade de pagamento não são a mesma coisa

O art. 11 da Lei 13.988/2020 condiciona a concessão de descontos aos créditos classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação. O dispositivo não utiliza a expressão capacidade de pagamento.

A capacidade de pagamento, conhecida pela sigla CAPAG, aparece no art. 14, parágrafo único, como um dos elementos que a PGFN deve considerar na avaliação do grau de recuperabilidade das dívidas. Além da situação econômica do contribuinte, a legislação considera outros fatores. Entre eles estão o insucesso das medidas ordinárias de cobrança, o tempo decorrido desde a constituição do crédito e os custos envolvidos na cobrança administrativa e judicial.

A capacidade de pagamento faz parte da análise da recuperabilidade, mas os dois conceitos não são sinônimos. A recuperabilidade possui alcance mais amplo. Um crédito pode ser considerado irrecuperável mesmo quando o devedor possui elevada capacidade financeira.

A própria regulamentação da PGFN apresenta exemplos dessa situação.

A Portaria PGFN 6.757/2022 permite que créditos inscritos em dívida ativa, cuja exigibilidade esteja suspensa por decisão judicial há mais de dez anos, sejam classificados como irrecuperáveis. A classificação pode ocorrer mesmo que o contribuinte seja uma grande empresa em situação financeira favorável.

Nesse caso, a dificuldade de recuperação não decorre da ausência de patrimônio O problema está no histórico e no prognóstico da cobrança.

A experiência acumulada demonstra que créditos submetidos durante longos períodos a obstáculos jurídicos ou processuais podem apresentar reduzida probabilidade de recuperação pela via executiva. A mesma lógica pode alcançar créditos relacionados a empresas falidas, sociedades em recuperação judicial ou pessoas jurídicas com cadastro baixado.

O Programa de Transação Integral tornou essa distinção ainda mais evidente ao utilizar fatores relacionados ao tempo e ao prognóstico de êxito da cobrança. Com isso, empresas economicamente saudáveis também podem ter acesso a condições diferenciadas quando outros elementos indicarem dificuldade na recuperação do crédito.

A explicação está presente na legislação desde a criação do modelo. O tempo necessário para receber também influencia o valor econômico da cobrança. Qualquer credor privado compreende essa lógica.

Em determinadas circunstâncias, receber R$ 90 imediatamente pode ser mais vantajoso do que receber R$ 100 vários anos depois, especialmente em um cenário de juros elevados.

Em junho de 2026, a taxa básica de juros estava fixada em 14,25% ao ano, conforme decisão divulgada pelo Banco Central.

A recuperabilidade também não deve ser compreendida apenas como um conceito contábil. Dados financeiros são importantes, mas a análise vai além do balanço patrimonial.

A pergunta central é mais ampla. Em um cenário de cobrança forçada, qual benefício econômico a Fazenda Nacional poderá efetivamente obter daquele crédito?

A resposta exige a análise conjunta de diferentes elementos. É necessário examinar os demonstrativos financeiros da empresa, a situação dos processos, as garantias existentes, as teses jurídicas em discussão e as perspectivas concretas de recuperação.

Uma transação tributária bem estruturada exige, portanto, leitura financeira e jurídica. Não basta analisar a demonstração do resultado do exercício ou o balanço patrimonial de forma isolada. Também é necessário compreender o estágio dos processos, a consistência das teses defendidas e os efeitos das garantias já constituídas.

Como a CAPAG influencia o desconto na transação tributária

Dentro da transação relacionada à cobrança da dívida ativa, a capacidade de pagamento possui função específica. A CAPAG representa uma estimativa do valor que o contribuinte poderá destinar ao pagamento de seus débitos federais em um período de sessenta meses.

A PGFN compara dois valores.

De um lado está a capacidade estimada de pagamento para os cinco anos seguintes. De outro está o valor total das dívidas. Essa comparação influencia a classificação atribuída aos créditos.

Quando a capacidade de pagamento é suficiente para quitar integralmente o passivo, os créditos tendem a receber classificação A ou B. Essas categorias indicam créditos recuperáveis. Como não existe parcela considerada irrecuperável, em regra não há fundamento para a concessão de desconto.

Considere uma empresa com capacidade estimada de pagamento de R$ 1 milhão e dívida total de R$ 800 mil. Nesse exemplo, a capacidade estimada é suficiente para quitar integralmente o passivo. A classificação tende a ser A ou B, sem desconto.

A situação muda quando o valor da dívida supera a capacidade de pagamento. Imagine uma empresa cuja capacidade estimada seja de R$ 1 milhão, mas que possua débitos de R$ 1,5 milhão. Nesse caso, existe uma diferença de R$ 500 mil entre aquilo que a empresa consegue pagar e o valor total da dívida. Os créditos poderão receber classificação C ou D, indicando dificuldade de recuperação ou irrecuperabilidade. O desconto poderá incidir sobre a parcela que excede a capacidade de pagamento, sempre dentro dos limites previstos na legislação.

Atualmente, o desconto pode alcançar até 65% do valor total da dívida como regra geral. Para pessoas físicas, microempresas e empresas de pequeno porte, o limite pode chegar a 70%.

A legislação também impede a redução do valor principal do crédito tributário. A compreensão desse mecanismo ajuda a afastar dois equívocos frequentes.

O primeiro envolve a ideia de capacidade de pagamento negativa. A CAPAG representa uma estimativa do valor que o contribuinte consegue destinar à regularização de seus débitos. Esse valor pode ser igual a zero ou superior a zero, mas não deve ser negativo.

Laudos ou propostas baseados em uma CAPAG negativa partem de uma premissa conceitualmente inadequada e podem encontrar resistência na análise administrativa.

O segundo equívoco consiste em considerar o desconto como o único benefício relevante de uma transação. Em muitos casos, outras condições possuem impacto econômico maior. A ampliação do prazo de pagamento pode reduzir significativamente a pressão sobre o fluxo de caixa. A flexibilização das parcelas pode permitir que o plano acompanhe a realidade financeira da empresa. A substituição de garantias também pode reduzir custos.

A legislação também admite a utilização de precatórios.

Nas transações individuais, o art. 11 da Lei 13.988/2020, após as alterações promovidas pela Lei 14.375/2022, permite o uso de prejuízo fiscal e de base de cálculo negativa da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido. A utilização é admitida em situações excepcionais, quando contribuir para a melhor estruturação do plano de regularização.

Existe, contudo, uma assimetria normativa. O uso do prejuízo fiscal é permitido na transação individual, atualmente destinada a débitos superiores a R$ 10 milhões. O limite anteriormente era de R$ 15 milhões.

A mesma possibilidade não está disponível nas modalidades de transação individual simplificada e de transação por adesão.

Com isso, empresas de médio porte podem ficar impedidas de utilizar justamente um dos instrumentos que apresentariam maior potencial para viabilizar a regularização do passivo.

O que a empresa deve analisar antes de negociar com a PGFN?

A legislação sobre transação tributária continua em desenvolvimento. O Projeto de Lei Complementar 124/2022 surgiu a partir dos trabalhos da comissão de juristas instituída pelo Senado Federal e pelo Superior Tribunal de Justiça.

A proposta já foi aprovada pelas duas Casas legislativas e retornou ao Senado para análise das alterações promovidas pela Câmara dos Deputados. Entre as medidas previstas está a incorporação da transação, da mediação e da arbitragem tributária ao próprio Código Tributário Nacional.

A consolidação dos mecanismos consensuais deixou de ser uma possibilidade distante e passou a integrar uma agenda legislativa concreta. Nesse cenário, empresas com passivos tributários relevantes devem adotar alguns cuidados antes de iniciar uma negociação.

O primeiro é realizar o mapeamento completo das dívidas. É necessário identificar quais créditos estão inscritos em dívida ativa, quais débitos já foram definitivamente constituídos perante a Receita Federal e quais controvérsias permanecem em discussão administrativa. Cada grupo pode estar sujeito a regras próprias. Nem todos os débitos devem necessariamente ser incluídos na mesma negociação.

O segundo cuidado consiste em consultar a classificação atribuída pela PGFN. Por meio do portal Regularize, o contribuinte pode acessar informações relacionadas à capacidade de pagamento estimada, ao rating e às métricas utilizadas pela Administração. A análise desses dados permite compreender como a Fazenda Nacional avalia inicialmente a situação do devedor.

O terceiro ponto envolve a análise das teses jurídicas relacionadas aos débitos.

A inclusão de determinado crédito em uma transação normalmente exige a renúncia às discussões administrativas e judiciais. Transacionar um débito sustentado por uma tese com elevada probabilidade de êxito pode significar abrir mão de uma discussão potencialmente favorável. Por essa razão, a análise jurídica deve anteceder a análise financeira. A empresa precisa compreender não apenas quanto poderá economizar com a transação, mas também qual direito estará abandonando ao incluir determinado crédito no acordo.

O quarto cuidado está relacionado à própria estrutura da negociação.

A transação individual não funciona como um procedimento padronizado. Negociações relevantes exigem análise específica, apresentação de documentos, construção do plano de pagamento e avaliação das garantias. Em muitos casos, o processo demanda tempo de maturação e ajustes sucessivos. Não se trata de um procedimento que necessariamente será concluído em poucos dias. A definição de expectativas realistas quanto aos prazos, às condições e aos percentuais de desconto é indispensável desde o início.

Transação tributária exige análise jurídica e financeira

A transação tributária deixou de ser uma medida emergencial e passou a integrar de forma permanente a política brasileira de recuperação dos créditos públicos. O modelo substitui a lógica dos descontos gerais por uma análise mais individualizada.

A pergunta deixou de ser apenas quanto a Fazenda Nacional aceita reduzir. Antes disso, é necessário compreender qual parcela do crédito possui perspectiva concreta de recuperação, quais riscos jurídicos estão envolvidos e qual estrutura de pagamento permite preservar a continuidade da empresa.

Este é o primeiro artigo de uma série de três textos sobre transação tributária.

O segundo artigo, já publicado, examina como a PGFN calcula a capacidade de pagamento presumida e quais variáveis influenciam o resultado.

O terceiro aborda a revisão da CAPAG e a demonstração da capacidade de pagamento efetiva.

Nenhum conteúdo informativo substitui a análise individualizada de um passivo tributário. As condições disponíveis dependem da natureza dos débitos, da modalidade de transação, da situação econômica do contribuinte, das garantias existentes e das discussões jurídicas relacionadas aos créditos.

Compreender os critérios utilizados pela PGFN, contudo, é o ponto de partida para qualquer negociação estruturada. Quem compreende a lógica da recuperabilidade negocia com informação. Quem desconhece os critérios utilizados pela Fazenda Nacional tende a negociar apenas com expectativa.

Manassés Lopes da Silva é advogado empresarial e professor universitário. Mestrando em Direito pelo IDP São Paulo. Especialista em Direito Processual Civil e LLM em Processos e Recursos nos Tribunais Superiores pelo IDP Brasília. É membro do IRTS, Instituto de Recursos nos Tribunais Superiores. E-mail: contato@manasseslopes.com.

Perguntas frequentes sobre transação tributária e CAPAG

A transação tributária funciona como um Refis?

Não. Os programas especiais de parcelamento, como o Refis, ofereciam condições relativamente uniformes, sem considerar a situação econômica de cada contribuinte. A transação tributária substitui essa lógica por uma análise mais individualizada da situação do contribuinte e da recuperabilidade do crédito.

Todas as modalidades de transação dependem da capacidade de pagamento?

Não. A Lei 13.988/2020 estruturou diferentes formas de negociação, cada uma com finalidade própria. A capacidade de pagamento possui grande importância em algumas modalidades, especialmente na transação na cobrança da dívida ativa, mas não é determinante em todas elas.

Irrecuperabilidade e capacidade de pagamento são a mesma coisa?

Não. O art. 11 da Lei 13.988/2020 condiciona a concessão de descontos aos créditos classificados como irrecuperáveis ou de difícil recuperação, sem utilizar a expressão capacidade de pagamento. A CAPAG aparece no art. 14, parágrafo único, como um dos elementos que a PGFN deve considerar na avaliação do grau de recuperabilidade, ao lado do insucesso das medidas ordinárias de cobrança, do tempo decorrido desde a constituição do crédito e dos custos da cobrança administrativa e judicial.

Como a CAPAG influencia o desconto na transação tributária?

A CAPAG representa uma estimativa do valor que o contribuinte poderá destinar ao pagamento de seus débitos federais em um período de sessenta meses. A PGFN compara essa capacidade estimada com o valor total das dívidas, e essa comparação influencia a classificação atribuída aos créditos. Quando a capacidade de pagamento é suficiente para quitar integralmente o passivo, os créditos tendem a receber classificação A ou B.